完善党政领导干部交流制度和任职回避制度
2006-5-14 组织部[组织部] 点击: 1633
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组织人事报1412期 |
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| 实行党政领导干部交流和任职回避，是加强干部管理的重要措施，也是深化干部人事制度改革的一项重要内容。党的十六届四中全会指出，要“加大干部交流力度，进一步落实和完善领导干部任职回避制度”。如何贯彻落实好这一要求，进一步完善党政领导干部交流制度与任职回避制度，做好干部交流与任职回避工作，是当前各级党委面临的一个重大课题。我们就这一课题开展了广泛深入的调查，认真总结了省内近年来干部交流和任职回避工作的基本做法与主要成效，并在此基础上，进一步剖析各地工作中存在的共性问题及原因、探讨对策思路，为切实完善新形势下党政领导干部交流制度和任职回避制度提供积极的参考意见和建议。 1 具体实践： 近年来干部交流和任职回避工作的主要做法及成效 ——注重实效性，坚持突出重点与整体推进相结合。一是加强了党政“一把手”的易地交流。2000年以来，以“交流一个人、带好‘一班人’、走活‘一盘棋’”为要求，对全省11个设区市、99个县（市、区）的213名党政“一把手”进行了异地交流，增强了班子的生机和活力。二是加强了掌管人财物部门和执纪执法部门领导干部的回避性交流。有效地解决了少数干部长期在一个地方工作和生活，受人情、关系束缚，甚至出现消极腐败现象的问题，净化了干部干事创业的环境。三是加强了对党政领导班子其他成员的交流。2002年以来，我们省共交流厅级领导干部159人次，县（处）级领导干部2821人次，基本上解决了各地各部门各行业人才不均衡的问题，提高了班子的整体效能。 ——注重针对性，坚持干部交流与促进发展相结合。针对全省区域经济发展不平衡的现状，我们省有计划地加强了经济相对发达地区与欠发达地区干部的交流，使发达地区干部的新观念、新思路、新经验和欠发达地区干部踏实苦干的好作风形成优势互补，促进了区域经济的共同发展。 ——注重长效性，坚持干部交流与培养使用相结合。一是下派任职。2000年向11个设区市各选派了1名具有博士学历、有专业特长和一定组织领导才能的年轻干部担任市长助理；近几年还分两批从省直机关选择了近百名38岁以下、大学本科以上学历的处级干部到各县（市、区）任党政副职。这些同志经受了锻炼，提高解决实际问题的能力，为当地发展作出了贡献。二是选派干部到上级机关挂职。根据发展需要，选派了30多名干部到中央有关部委挂职锻炼，同时每年从基层选派25名左右县处级干部到省直机关挂职锻炼，使他们开阔视野，增强大局意识，提高从宏观上认识和解决问题的能力。三是选派干部到沿海发达地区挂职。近年来，全省共选派了200多名县处级干部到上海、江苏、浙江、广东等地区挂职锻炼，大大提高了干部驾驭市场经济的能力。 ——注重灵活性，坚持组织调配与公开竞争相结合。坚持常规性干部交流工作的同时，大力推行公开选拔和竞争上岗。近五年来，省里公开选拔厅级干部37名、处级干部297名，竞争上岗县（处）级干部1032名，大部分都是异地异岗任职。 ——注重操作性，坚持严肃纪律与人文关怀相结合。一方面严肃干部纪律，在干部考察、讨论、任免等环节，加强对干部回避问题的督促检查，对违反规定的，严格按纪律处理；另一方面体现人文关怀，要求各级党组织要真正重视、真情关怀、真心爱护交流干部，妥善解决交流干部的住房、配偶及子女随调随迁等问题，对交流干部和当地干部在工作上同样要求，考核上同样标准，使用上同样重视，有效地调动了交流干部干事创业的热情。 2 现实审视： 干部交流和任职回避工作存在的主要问题及原因分析 ——交流领域不够宽泛。主要存在“五多五少”现象，即“上”对“下”交流的多，“下”对“上”交流的少；同岗交流的多，轮岗交流的少；系统内交流的多，条块间交流的少；主要领导交流的多，副职和中层干部交流的少；综合部门干部交流的多，专业部门干部交流的少。 ——操作方式不够灵活。少数地方在干部交流和任职回避工作中，有时缺乏统筹考虑，而仅顾及某一方面的因素和功效，导致交流形式与交流目的彼此脱节。 形成问题的主要原因有：一是制度设计上的不完善。某些规定不够明确，或过于原则，使有的地方在实际操作中较难把握。二是思想认识上的偏差。领导干部、被交流对象及社会舆论等各个层面，对干部交流工作都存在配合支持不够的问题。三是制度执行上不到位。有时会一味强调个人意愿，搞变通照顾。四是干部管理机制、体制上的障碍。条块之间、系统上下之间的干部交流程序复杂、操作困难。五是地区、单位及岗位职能间的差异。尤其是经济发达地区干部与经济欠发达地区同级干部收入的差异，增强了干部交流的难度。 3 理性思考： 完善党政领导干部交流和任职回避制度的基本思路及对策建议 （一）理清思路，把握完善干部交流和任职回避制度的目标方向 把握实质内涵。干部交流和任职回避是既有交叉又相对独立的两个概念。干部交流主要是指党委（党组）或者组织（人事）部门根据工作需要，通过调任、转任、轮换、挂职锻炼等形式，有计划地对干部的工作岗位进行积极的调换。任职回避主要是指为了保证不因地域、亲属关系等因素对党政领导干部的公务活动产生不良影响，而对其所任职务、任职地区等作出相应的限制性规定。 明确主要目的。一是培养锻炼干部，使干部得到比较全面的锻炼和考验，积累经验，增长才干。二是优化班子结构，在更大范围内合理调配干部，提高整体效能。三是加强廉政建设，使干部从各种关系和矛盾中解脱出来，坚持秉公办事、廉洁从政。四是促进事业发展，加强地区间的联系协作，促进区域经济协调发展。 坚持基本原则。一是依法进行的原则，即严格按《公务员法》、《干部任用条例》和《党政领导干部交流工作暂行规定》等法规开展干部交流和任职回避工作。二是适才适用的原则。三是以人为本的原则。四是个人服从组织的原则。五是成本减量化的原则，即通过规范程序、严明纪律和强化监督，尽可能降低交流成本。 （二）调整充实，明确干部交流和任职回避工作的基本要求 明确干部交流的对象和类型。首先，要明确界定干部交流的对象范围。一是易地交流，这是“有限交流”，对人事、审计、财政等部门不必易地交流的职位，可不作硬性规定；二是新提拔或在同一岗位满5年的工商、税务、土管等“条”管部门的主要领导必须纳入易地交流的对象范围；三是机关内设机构中层领导干部在同一岗位满5年或在同一处室工作满10年的，必须进行岗位轮换；四是因个人能力或业务专长不适合本职工作需要的应进行交流。其次，要进一步明确干部交流的基本类型。一是培养性交流。重点对有发展潜力和培养前途的优秀年轻干部进行交流。二是回避性交流。三是优化性交流。重点交流那些符合交流地区班子素质结构需求的领导干部。四是支援性交流。重点交流符合国家重大发展战略需求、具有丰富领导经验或专业技术特长的领导干部。 明确任职回避的对象和类型。一是回避对象的职级范围可适当扩大到省、市一级党政主要领导和相关部门的主要负责人。二是人事、审计、财政等部门的主要负责人可不列为易地任职回避的对象，而工商、税务、土管等部门的主要负责人可列入。三是将有同学、战友、同乡等特殊关系的干部适度纳入任职回避的范围。四是对党政领导干部近亲属或家族在领导干部管辖范围内经商办企业的问题进行规定和约束。 任职回避的基本类型可分为以下四种：一是避籍。干部不得在其原籍、出生地、成长地所在省、市、县担任关键岗位、重要部门的主要负责人。二是避亲。凡有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系等亲属关系的，必须交流或回避。三是避故。有同学、战友、同乡等特殊关系的，如双方在同一领导班子里任职，或在同一机关担任直接隶属于同一领导人员的职务，或有直接上下级领导关系职务的，其中一方必须交流。四是避利。有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系等亲属关系的，除不得在一方担任领导职务的地区经商办企业外，领导干部也不得在上列亲属关系经营的企业较多或者规模较大的地方担任市、县党政正职和省级以下工商、税务、技术监督、国土资源、安全生产监督管理等部门的领导职务。 把握干部交流的适当时机和比例。干部交流的时机，根据党政领导干部任期、干部成长规律及工作需要来把握。届中调整时，一般结合干部“补缺”进行，但当一个班子各项工作难以有所突破或一个班子内部矛盾比较突出，采取其他措施难以解决时，则要果断进行调整。还要科学确定交流干部的合适比例。换届时，同一地区、部门和单位的党政正职一律不得同时交流，每次交流人数不超过班子成员总数的30％；地方党政主要领导的交流，原则上占党政主要领导总数的50％，党政主要领导10年内至少交流1次；部门党政正职交流占部门正职总数的30％，部门副职交流占部门副职总数的20％。防止频繁交流给少数干部带来不恰当的心理预期。 确定干部交流的主体流向和合适跨度。干部交流的基本流向可分为纵向交流和横向交流。要有计划、有组织、有针对性地把优秀领导干部交流到经济建设的主战场，交流到“急、难、险、重”的岗位，并使之成为干部交流的主体流向。干部交流的跨度主要包括地域跨度、年龄和时间跨度。地域跨度以行政辖区为限，其中党政正职、纪委书记、组织部长等主要领导干部宜省级跨省、市级跨市、县级跨县，对能力突出、表现特别优秀的市、县两级党政主要领导干部，交流的地域跨度可上调一级。部门领导干部主要是在同层级跨部门、跨行业进行轮岗交流，对能力全面、表现优秀的可交流到地方任职。党政领导干部交流的最高年龄和时间跨度也需有一定的限制。 （三）规范程序，理顺干部交流和任职回避制度的相关步骤 干部交流的基本程序。一是科学规划，制定方案。结合地方换届，制定干部交流和任职回避的五年规划及年度计划，每次交流干部之前，须制定切实可行的具体方案，以防止干部交流时紧时松或连续性不够、针对性不强等问题。二是岗位公开，民主推荐。对支援性交流、挂职锻炼性交流，在一定范围内先公开拟交流职位、岗位要求、资格条件等，通过群众推荐、个人自荐、领导推荐和组织推荐，依据交流地的需要确定人选。三是认真考察，离任审计，防止干部“带病交流”。四是集体讨论，科学决策，努力做到人岗相适、适才适用。五是岗前培训，跟踪考察。对从下一级新提拔到上一级岗位工作的年轻干部或跨部门、跨行业交流的干部需进行岗前培训；对培养锻炼性交流的干部，特别是挂职锻炼的干部需跟踪考察。 任职回避的基本程序。一是本人提出回避申请，或由干部所在单位提出回避建议，或组织（人事）部门提出回避要求。二是组织（人事）部门按照干部管理权限进行审核，对确属需要任职回避的及时提出回避方案，在特殊情况下可直接作出任职回避方案。三是党委（党组）集体讨论作出回避决定。 （四）健全机制，强化干部交流和任职回避工作的保障措施 完善激励机制。一是以“成就激励”为核心，努力引导交流干部树立正确的人生观和价值观。党组织要适时对交流干部开展谈心活动，对兢兢业业、安心工作的干部要及时鼓励和表扬；对存在的苗头性问题要及时提醒。要加强对交流干部的跟踪培养，有计划地选送优秀交流干部到高校、科研院所或出国（境）参加培训；对工作实绩突出、群众公认度高，特别是交流到经济欠发达地区或边远地区工作的干部，在同等条件下，优先提拔重用。二是以组织关怀为基础，切实解决好交流干部的后顾之忧。建立交流干部福利、住房保障制度。对跨省交流和支援性交流的干部，研究制定相对统一的工资福利补贴政策，解决干部的收入差异问题。 完善约束机制。一是强化干部交流的刚性要求。一方面，任何地区和单位必须坚决执行上级关于干部交流的决定；各级党组织必须严格履行干部交流的程序，集体研究确定交流对象。另一方面，干部必须服从组织作出的交流安排，接到交流通知后，须尽快按规定办理工作交接手续；不准在宾馆、招待所长期借宿，或以“走读”等形式解决住宿问题。二是明确任职回避的纪律约束。各级党组织要准确掌握干部的籍贯、出生地、成长地、亲属关系和其他特殊利益关系等情况，作为干部任职回避与否的基本依据；因工作失误造成应该回避而没有回避的，追究相关责任人的责任。按规定需要回避的干部，本人应主动向组织提出回避申请，对不及时报告的要严肃批评并作出调整；对无正当理由不服从组织调整或有意隐瞒的，给予相应的组织处分。 （五）统筹推进，解决影响干部交流和任职回避工作的相关问题 首先，解决好保持工作连续性的问题。一方面，保持领导班子任期内的相对稳定。另一方面，依法规范党政领导特别是主要领导的行政行为，推进依法行政，建立健全领导班子议事决策机制，确保一个地方的规划和政策不因主要领导的改变而改变，不因主要领导注意力的改变而改变。 其次，解决好相关配套制度建设的问题。统筹考虑，建立和完善与干部交流和任职回避制度相配套的制度措施，积极构建起一个彼此支撑的制度体系。 再次，解决好“条”“块”间干部交流难的问题。积极探索“条”“块”间基本对等的“双向交流”模式。“条”管部门与地方之间的干部交流，可由双方同级党委商定，正职领导报上级党委组织部门审批，副职则报上级备案，进一步简化程序，赋予“条”“块”之间在干部交流工作上更充分的自主权。 |
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中共江西省委组织部课题组 2006-2-14 |